ในรอบ 30 ปีที่ผ่านมา เศรษฐกิจไทยผ่านร้อนผ่านหนาวมาหลายวิกฤต สิ่งหนึ่งที่เป็น “เครื่องมือพิเศษ” ของรัฐบาลในยามคับขันคือการออก พระราชกำหนด (พ.ร.ก.) ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน ซึ่งเป็นกฎหมายทางลัดเพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤตการณ์ที่กระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ โดยไม่ต้องรอผ่านกระบวนการงบประมาณรายจ่ายประจำปีตามปกติ
บทความนี้ ‘ประชาชาติธุรกิจ’ ชวนย้อนรอยและทำความเข้าใจในเรื่อง พ.ร.ก.กู้เงิน และการขยับเพดานหนี้สาธารณะของประเทศไทยไปพร้อมกัน
หนี้สาธารณะ (Public Debt) คือ หนี้ที่เกิดจากการกู้ยืมเงินของรัฐบาล หน่วยงานในกำกับดูแลของรัฐ รัฐวิสาหกิจ และสถาบันการเงินภาครัฐ (ที่รัฐบาลค้ำประกัน) เพื่อนำมาใช้ชดเชยการขาดดุลงบประมาณ หรือลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นต่อการพัฒนาประเทศ โดยมีสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) เป็นหน่วยงานหลักในการกำกับดูแล
จากการรวบรวมข้อมูลย้อนหลัง พบว่าประเทศไทยมีการออก พ.ร.ก.กู้เงินฉบับสำคัญ และการปรับเปลี่ยนกรอบวินัยการเงินการคลัง ดังนี้
ในยุครัฐบาลของนายชวน หลีกภัย มีการออก พ.ร.ก. กู้เงินรวม 3 ฉบับ เพื่อประคองระบบการเงินที่กำลังล่มสลาย
ในปี 2545 รัฐบาลนายทักษิณ ชินวัตร ออก พ.ร.ก.กู้เงิน 3 แสนล้านบาท (FIDF 3) เพื่อสะสางหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ ต่อจากวิกฤตเดิม และในปี 2546 ประกาศ ใช้หนี้ IMF ก่อนกำหนด ซึ่งเป็นการปิดวงจรหนี้ที่เกิดจากวิกฤตปี 2540 ในส่วนของเงินกู้ระหว่างประเทศ
ภายหลังจากวิกฤตปี 2551 รัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ออก พ.ร.ก. กู้เงิน 1 ฉบับ คือ “พ.ร.ก. ไทยเข้มแข็ง” วงเงิน 4 แสนล้านบาท เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจที่ซบเซาจากวิกฤตการเงินโลก (Subprime Crisis) โดยเน้นการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานทั่วประเทศ
ภายหลังน้ำท่วมใหญ่ปี 2554 รัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ออก พ.ร.ก. กู้เงิน 2 ฉบับ วงเงินรวม 3.5 แสนล้านบาท เพื่อวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างความเชื่อมั่นให้กับนักลงทุนต่างชาติ
ในรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา มีการออก พ.ร.ก. กู้เงินรวม 2 ฉบับ วงเงินรวมสูงถึง 1.5 ล้านล้านบาท เพื่อรับมือกับการแพร่ระบาดครั้งใหญ่
ล่าสุด ในรัฐบาลนายอนุทิน ชาญวีรกูล มีการเตรียมออก พ.ร.ก. กู้เงินวงเงิน 5 แสนล้านบาท เพื่อแก้ปัญหาวิกฤตราคาพลังงานที่พุ่งสูงขึ้นจากผลกระทบของสงครามในต่างประเทศ โดยนโยบายนี้อาจต้องควบคู่ไปกับการ ขยายเพดานหนี้สาธารณะ ของประเทศด้วย
ตามกรอบวินัยการเงินการคลัง เดิมประเทศไทยกำหนดเพดานหนี้สาธารณะไว้ที่ไม่เกิน 60% ของ GDP อย่างไรก็ตาม ในปี 2564 ช่วงวิกฤตโควิด-19 คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐได้มีมติเห็นชอบให้ขยายเพดานหนี้สาธารณะเพิ่มเป็น ไม่เกิน 70% ของ GDP เพื่อรองรับการกู้เงินมาฟื้นฟูประเทศ ซึ่งถือเป็นการขยับเพดานครั้งสำคัญที่สุดในรอบหลายสิบปี
ล่าสุด รัฐบาลนายอนุทิน ชาญวีรกูล ได้พิจารณาแนวทางขยายเพดานเป็น 75% เพื่อเพิ่ม “พื้นที่ว่างทางการคลัง” สำหรับรับมือกับวิกฤตเศรษฐกิจและพลังงานที่อาจเกิดขึ้น รวมถึงความเป็นไปได้ในการออก พ.ร.ก. กู้เงินฉุกเฉินวงเงิน 5 แสนล้านบาท เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยนายเอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้เข้าชี้แจงแนวทางนี้กับสถาบันจัดอันดับเครดิตระดับโลกทั้ง 3 แห่ง ได้แก่ Moody’s, Fitch Ratings และ S&P ระหว่างการประชุม IMF-World Bank Spring Meetings 2026 ณ สหรัฐอเมริกา เพื่อยืนยันว่ายังคงรักษาวินัยการเงินการคลังในระดับที่เหมาะสม
อ้างอิงข้อมูลจาก สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ณ สิ้นเดือนล่าสุด สถานะหนี้สาธารณะของไทยยังคงอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลัง (70% ของ GDP) โดยหนี้ส่วนใหญ่กว่า 90% เป็นหนี้ในประเทศเพื่อลดความเสี่ยงจากอัตราแลกเปลี่ยน
สถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือระดับโลก (เช่น Moody’s, S&P, Fitch Ratings) ไม่ได้พิจารณาเพียง “ปริมาณหนี้” ที่เพิ่มขึ้นจากการออก พ.ร.ก.กู้เงิน เท่านั้น แต่จะพิจารณาจากปัจจัยประกอบ ดังนี้:
วัตถุประสงค์การใช้เงิน: หากกู้มาเพื่อการบริโภคหรือเยียวยาเพียงอย่างเดียว อาจถูกมองว่าเป็นภาระทางการคลัง แต่หากกู้มาเพื่อลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่สร้างรายได้ในอนาคต จะส่งผลบวกต่อเรตติ้ง
ความสามารถในการชำระหนี้: รายได้ของรัฐบาลและการเติบโตของ GDP
วินัยทางการคลัง: แผนการลดสัดส่วนหนี้ในระยะปานกลาง
ทั้งนี้ การกู้เงินผ่าน พ.ร.ก. หากมีความจำเป็นเร่งด่วนและใช้อย่างมีประสิทธิภาพ มักไม่ส่งผลกระทบต่อเครดิตเรตติ้งในทันที แต่หากระดับหนี้สูงขึ้นต่อเนื่องโดยไม่มีแผนการจัดเก็บรายได้ที่ชัดเจน อาจนำไปสู่การปรับลดแนวโน้ม (Outlook) หรืออันดับความน่าเชื่อถือได้
จากการวิเคราะห์สถานการณ์ล่าสุดและอ้างอิงข้อมูลก่อนหน้านี้ที่ ประชาชาติธุรกิจ ได้รวบรวมไว้พบว่า การจะดำเนินนโยบายที่ต้องใช้เม็ดเงินจำนวนมาก รัฐบาลจำเป็นต้องพิจารณาข้อกฎหมายสำคัญ 4 ฉบับ ได้แก่
ดังนั้น การดำเนินงานใดๆ ในการออก พ.ร.ก.กู้เงิน หรือขยายเพดานหนี้ จึงต้องผ่านการตีความและปฏิบัติให้สอดคล้องกับกฎหมายเหล่านี้อย่างเคร่งครัด เพื่อรักษาเสถียรภาพและความเชื่อมั่นของประเทศในสายตานักลงทุนทั่วโลก
อ่านข่าวต้นฉบับ: ย้อนรอย 30 ปี พ.ร.ก.กู้เงิน-ขยับเพดานหนี้สาธารณะ บทเรียนวิกฤตสู่งบประมาณแผ่นดิน